孙宪忠:以集体成员权为基础推动农村集体经济组织立法

　　目前，我国还有约一半的居民人口是农村居民，他们都生活在农村集体经济组织之中，是集体的成员。为适应改革开放以来我国农村经济社会已经发生极大变更的需要，民法典第96条、第99条等规定农村集体经济组织为特别法人，第261条等间接承认农民的成员权。但是目前我国还是没有农村集体经济组织的独立立法，也没有集体成员权利的规定。我国正在大力推进乡村振兴战略，这就更离不开农村集体经济组织的具体组织、领导和推动。因此，现在制定农村集体经济组织法已经十分必要，而且刻不容缓。

　　现在我国农村集体经济组织及其成员权的立法尚未出台，而相关的法律实践却已经超越立法，走到了立法之前。比如，广东南海地区在20世纪80年代利用区位优势，兴办乡镇企业，集体经济得到了迅速发展。在集体经济快速发展的同时，出现了利益分配上的难题。由于集体成员在集体中享受着不菲的集体收益，不愿意离开本集体经济组织，甚至有些地区还产生了很多的“入赘男”。通过婚姻关系而成为该地区农村集体经济组织的成员，会稀释原有集体成员的利益，自然会遭到原有成员的反对。因此，当地采取某一时间节点作为区分，该时间节点以后的新增人口不赋予其集体经济组织成员身份，不能分配集体经营所产生的各种收益。而将该时间节点以前的集体成员身份予以固化，按照一定的标准折合成“股份”，以“股份”作为分配集体利益的依据。通过该种举措，“成员”变“股民”，原有的“增人不增地，减人不减地”变成了“增人不增股，减人不减股”。不仅使集体成员资格得到了固化，而且也使成员享有的财产份额得到了确定，使原本模糊的集体成员权变成了看得见摸得着的集体成员权，该实践促使农村集体经济组织的产权结构更加明晰，运行更加透明高效。从2015年开始，中央农办、农业农村部在各省级人民政府推荐的基础上，先后开展了四批农村集体产权制度改革试点。重点围绕全面强化农村集体资产管理、全面确认农村集体经济组织成员身份、加快推进经营性资产股份合作制改革、完善农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、拓宽农村集体经济发展路径等几个方面展开。通过试点，全国许多地区都完成了集体成员资格认定、集体资产股份化改造，重振了农村集体经济组织，集体成员资格进一步固化，集体成员权进一步明晰。可见，集体成员权的发展并不因立法的滞后而停滞不前，劳动群众通过自己的智慧对集体成员权进行了成功改造。

　　目前涉及农村集体经济组织成员权的几个现实问题：

　　(一)地方立法效力层次低，合法性存疑。(二)农村集体经济组织与村民委员会的属性混淆。农村集体经济组织和村民委员会虽然都属于农村基层组织，但两者并不相同。农村集体经济组织作为特别法人，是农村土地所有权的主体，主要负责集体的各种经济事务，而村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等，农村集体经济组织更侧重于私法属性，而村民委员会更侧重于公法属性。但无论是法律上还是实践中将两者混淆的情况并不鲜见。(三)特殊群体的利益保护问题。在实践中，侵害集体成员权的现象时有发生，主要体现为对“外嫁女”“入赘男”“在校大学生”“服役人员”“服刑人员”等特殊群体的利益侵害。(四)立法缺失使得确认农村集体成员资格诉讼无法可依。近些年来我国民事诉讼中出现了一种特殊的类型，即法院所称的“确认村民资格”之诉，这种诉讼，其实并不是确认村民资格之诉，而是“确认农村集体经济组织成员资格”之诉。这种诉讼普遍发生在城郊地带，但是在一些特别的经济开发地带比如陕北延安石油产区农村也很多见。调查显示，目前人民法院对这些诉讼尚无法作出清晰明确的裁判，因为我国还没有这一方面的法律。

　　地方实践已经为立法提供了许多成熟的、合理的、可供参考的经验，同时也提出了许多难以解决的争议问题，都有待立法进行释明。农村集体经济组织立法应该以集体成员权为基础，在以下几个方面实现制度突破：

　　(一)充分认识农村集体经济组织作为特别法人的立法意义，充分认识目前我国农村集体经济组织中农民成员权利已经固定化或者相对固定化的现实，贯彻实事求是原则，在这个基础上推进农村集体经济组织的立法。(二)对集体经济组织中的成员资格的确定，应该确立明确的可操作性规则。根据中央文件的精神，农村集体产权制度改革应当按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则进行，集体成员权的确认，也应该遵照这个原则进行。(三)在农村集体经济组织成员资格认定上，应该遵守民法上原始取得和加入取得的原理。(四)集体资产股份化改造建议以“户”为单位而不以“成员个体”为单位。(五)在农村集体经济组织立法中应当明确区分农村集体经济组织与村民委员会，严格界定集体成员与农村村民。(六)对于特殊群体集体成员权的保护应当着重规定，在对特殊群体集体成员权的保护中，应当重点考虑基本生存保障因素，防止出现“两头空”的现象。(七)农村集体经济组织作为特别法人，其决策机关、执行机关和监督机关都有需要在立法上予以明确，同时对于农村集体经济组织的具体称谓也应该在立法上进行相对统一，给出一个参考性标准，不然在实践中很容易和城镇农村的合作经济组织相混淆。

　　农村集体经济组织立法需要在集体成员权的基础上进行，需要充分考虑农民的意愿，需要在法思想、法感情、法技术上共同发力，只有这样，才能制定出一部人民满意、社会认可的农村集体经济组织法，才能不辜负最广大最辛劳的农民朋友。

　　(作者系全国人大代表，全国人大宪法和法律委员会委员，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员，中国社会科学院大学法学院特聘教授)