新形势下发展壮大村级集体经济的思考——以贵州省黄平县村集体经济发展为例

　　发展和壮大村级集体经济是推进乡村振兴战略的必然要求，是实现农民共同富裕，加快农业和农村现代化建设的重要内容，是保障农村基层组织正常运转、巩固党在农村执政地位的重要物质基础，对于增强村级组织凝聚力、号召力和战斗力具有十分重要的意义。随着乡村振兴战略的持续推进，农村集体经济的发展遇到了许多新情况、新问题，也面临着许多新的挑战。

　　一、发展现状及存在问题

　　近年来，黄平县加大引导扶持，强化监督管理，村级集体经济取得了较快发展，在保障村级组织正常运转、发展农村公益事业中有效发挥了基础性作用。就本县旧州镇的寨碧村来说，近年来，特别是作为农村“三变”改革试点村以来，全村集体经济发展步伐加快，发展方式有效转变，发展成效比较明显，村级基础设施得到显著提升，村级服务能力持续加强，得到了老百姓的充分认可。黄平县共有142个行政村，2018年以来，全县集体经济收入5-10万元的有77个村，10万元以上的64个村，百万元以上只有一个村。2019年，寨碧村集体经济总收入超过300万元，其中利用集体资金和闲置资产入股收入18万元。由于改革试点等多重因素影响，寨碧村的收入数据没有可比性，上级一次性经费的注入给了寨碧村异样的活力和发展壮大的基础。但经营性收入很低、稳定性收入很低与全县面上的其他村一样，是个不争的事实。

　　（一）发展村级集体经济观念弱化，组织领导还不够强。一是思想认识不足。部分党政领导片面认为在市场经济背景下，发展村级集体经济没必要，也没办法，不同程度不同地存在“补助观”、“消极观”、“无路观”等消极思想和畏难情绪，在实践中未能有效发挥主观能动性，造成党委、政府对村级集体经济发展的扶持推动政策不足，资金投放有限，指导引导不够，社会合力不强，发展氛围不浓。二是发展意愿不强。村干部客观上对发展村级集体经济的意愿不强。认为市场经济主要是鼓励农民创业创新闯市场，发展民营经济，没有必要化心思再去发展集体经济，“经营成功了——成果是集体的；经营失败了——群众要埋怨，债务难化解”，不愿意去冒风险，思想上有压力和阻力。一些财政扶贫资金投入的村办企业由于在管理不科学、运行不景气，在机制体制上看也存在矛盾，难于有大的作为。三是发展信心不足。部分村干部认为村级集体经济基础差、底子薄、缺资源、无资金，无路可走，信心不足。四是工作精力不专。村经济合作社作为村级集体经济的市场主体，无专门经管人员，大都是村两委班子人员兼任，很难专注于发展经营村级集体经济，工作力不从心。五是考核激励不够。村干部是发展壮大村级集体经济的主导力量。但长期以来，对村干部发展壮大村级集体经济要求有余、激励不足，现实中往往出现短期行为。一些村干部只顾村级组织的日常开支，不管集体资产的保值增值。有些拥有一定经营性资产、经营性收入比较稳定的村，对发展壮大村级集体经济无所作为。条件差的更是感到发展村级集体经济过程长、见效慢，是“远水救不了近火”，在“造血”与“输血”上选择了后者，利用各种社会关系，积极争取项目资金，救了一时之急却难解长远之难。

　　（二）村级集体经济收入渠道少，来源稳定性差。事实上，近年来的“村级集体经济壮大工程”主要不是靠经营集体资产、产业发展壮大的。主要收入一是上级补助收入。如：专项党建扶贫产业资金、财政扶贫资金、对口帮扶部门资金等，还有一些村利用上级补助资金建成的大棚、房屋、购买门面出租，这是村级集体经济最稳定的收入来源。二是项目资金收入。行政村多数在千方百计规划和包装农业和农村建设项目，争取相关部门政策支持，在实现项目建设的基础上，求得部分劳务盈余，补充村级运转经费的不足。但它收入多数是一次性的，带有明显的偶然性。三是相关部门、企业和社会组织“捐赠”收入。其副作用也越来越大，依赖思想和攀比心理增强，而随着财政预算管理规范化的推进和部门预算编制改革的深入，联系部门已无“钱”可给。

　　（三）发展村级集体经济资源禀赋差，发展条件受制。一是土地政策制约。经过这些年的不断发展，村级可供开发的存量土地资源基本被挖尽，而随着土地宏观调控趋紧，在城镇化优先发展的导向下，村级发展用地指标很难落实，再想走开发建设之路必无前途。二是资金缺乏、融资困难。在维持村级组织正常运转的基础上，大部分村把资金都用于公益事业建设，缺少资本积累，部分经济薄弱村连维持运转都有困难。同时，由于村集体经济组织运行不够健全、经济法人地位很难让市场认可，加上缺少有效抵押担保物，村级集体经济组织很难从金融机构融到资金。三是缺少相关物质条件，就地发展潜力不足。一些村地理位置相对偏僻，区位条件差，很难找到好的发展项目。而且这些村中，农民收入在早期大多来自农业为主，在承包到户时，往往对集体土地、水面、房产等资产处置过程中，采用一分了之的简单化办法后，资源性资产已基本承包到户，经营性固定资产也瓜分到户，村集体失去了统一经营的资源和资产，就地发展潜力有限。四是缺乏人才。发展农村集体经济需要熟“三农”、懂经营、善管理的复合型人才，这是最核心的生产要素。农村出人才，但留不住人才，发展村级集体经济“事业不够美好”、“职业又太艰辛”，留不住为其“服务”的人才，这些都是长期影响村级集体经济发展的重大因素。

　　（四）村级集体支出刚性增长，村级“财政”压力持续加大。农村税费改革后，农民负担减轻了，但村级组织的负担加重了。在统筹城乡，加快推进城乡一体化发展的新形势下，各级对村级组织的工作要求越来越高，村民对村级公益事业建设的期望也越来越高，村级组织投入压力也越来越大，由于公共财政投入很多是有比例的“以奖代补”，意味着村级组织干事越多、贴钱也越多。随着脱贫攻坚战的结束、乡村振兴战略的推进，农村通村、通组、产业道路维护、村寨绿化养护、垃圾清运、路灯照明等方面，村里也需要投入长期后续资金。此外，由于财权与事权的严重不对称，村一级还要承担经济发展和社会事业建设等政府职能，乡村治理、公共环境卫生清扫、综治联防等社会事务管理也需要由村级落实部分资金，各条线的创建活动，也增加了村里的资金支出，村干部各种误工报酬、办公开支等支出也在大幅上升。

　　二、对策与思考

　　从村干部报酬享受、日常办公经费落实、公益事业建设能力三个维度考察，按照中央“发展集体经济、增强集体组织服务功能”、“逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制”的要求，结合黄平经济不发达的实际，建议将全县村级组织运转的功能保障边界确定为：村级组织坚强有力，村域经济社会和谐发展，公益事业建设和基本公共服务适应村民生产、生活需要，村民基本享受与城市居民基本相同的社区管理服务，基本达到“管理规范、服务到位、村民基本满意”的要求，最终形成“村级集体经济发展保障村级组织运转”与“保障村级组织运转促进村级集体经济发展”的良性互动机制。

　　（一）加大推行财政转移支付的力度，保障村级组织正常运转。一要推行直接转移支付基本运转经费制度。根据经济社会发展水平，合理确定村干部基本报酬，按照村级组织“能开门、可办事”的最低标准，根据行政村人口数量，由县、乡镇两级财政按照人均所需标准直接转移支付——实现基础性保障一块。二要建立政府职能有偿委托、购买服务制度。在具体操作上，可按“项目委托、经费带帽”方式进行。如人口普查是典型的政府行为，但工作离不开村级组织的实施，则可以由县统一编制预算，统一核拨到村（也可根据工作质量，实行奖补结合），以保障村级组织有效承担政府职能。

　　（二）建立以财政投入为主和政策扶持相结合的“三农”项目建设机制，保障村级各项事业的正常发展。根据县、乡镇、村三级经济社会发展规划，在分清轻重缓急、讲究功能集聚、体现差别发展、有效整合资源的前提下，每年选择立项一批农业产业“两区”、农村“两新”项目，整合现有涉农政策资源，制定财政投入专项扶持政策。对纯公共性质项目取消或降低村集体经济组织配套比例，逐步建立财政投入主导机制。

　　（三）鼓励村级经济自我经营，培育集体经济内生发展能力。因村制宜，发挥各自优势，鼓励引导村级组织积极投身村级集体经济的经营和管理，确保村级集体资产的保值增值——是培植“村级财政”的主要力量，是基层组织建设的活力保障。一是在财政投入上，县政府要设立村级经济发展专项扶持基金，对由村级集体经济组织为主体开展建设的经济项目，县财政每年安排一定资金，经贴息或专项补助的方式给予必要支持。二是在土地政策上，完善村级集体经济发展留用地制度。对土地整理新增耕地明确归所在村集体所有，获取的建设用地折抵指标部分留于村集体，用于发展集体物业经济。探索建立集体建设用地流转制度、有偿使用制度。三是在税费政策上，对村集体所缴的房产税、营业税、土地使用税以及村级公共事业建设工程所征的税收，实行税收地方留成部分全额返还。对村集体物业项目建设、村公益事业项目建设中涉及到的相关审批费用，除需上缴上级部分外予以免收，涉及到的服务性收费按成本收取，最大限度地减少村级负担。四是在金融政策上，县财政要加大对农信担保公司的注资，加大对村级集体经济经营项目的信贷支持力度，实行优惠利率。

　　（四）创新发展思路，探索村级集体经济发展新的有效途径。一是从整合提升村域资源中增值收益。大量的农地分散在农户手中，传统经营，闲散低效。例如，在黄平县有名的旧州万亩大坝区域内，在明确承包经营权“长久不变”的前提下，在农民自愿的原则下，在旧州镇或坝区中的村级可大胆探索“只认面积不认位置”农地流转政策，由旧州镇或村经济合作社行使“土地银行”职能，收储连片农地，因地制宜，综合开发，参与招商引进现代农业企业和发展农产品深加工业，实现溢价收益。同时，要重视村内水域（山塘水库）这个被遗忘的重要资源，明晰产权，整合开发利用。二是从盘活存量二次开发中增值收益。充分利用黄平县作为贵州省农村资源变资产资金变股金农民变股东的“三变”改革试点县的契机，村经济合作社可以对闲置或低效利用的办公用房、老校舍、仓库等村所有各类物业进行资源整合、二次开发，提升容积率，扩充资产量，有条件的还可以进行商业开发，提高使用效益，强化租赁经营。对分产到户的原生产队空地、共育室、仓库等，可有期限租赁方式统一收储（入股开发）、统一整修、统一出租。三是从重视利用农业的多功能特性，进行深度立体开发中增值收益。农业除农产品生产功能外，还具有调节生态、传承民俗地域文化、保护文化多样性和为城乡居民提供休闲观光服务的功能。且兰黄平旧州古镇是黄平县集古代河道商贸、建筑、旅游文化、民族特色文化和红色历史文化的集聚地，“近郊型、城乡型农业”的特性显著。坝区区域的村级集体经济合作社可通过土地股份合作等形式参与休闲观光农业、农家乐等项目的开发。四是从发展农业服务业中增值收益。村经济合作社可以根据市场需求，为农业生产提供经营的专项服务和配套性服务，牵头组建生产合作、服务合作、劳务合作等各类生产服务型农村合作经济组织，如在计划经济年代由供销社、粮管所、农机站等承担的功能，可尝试由村经济合作社发起建立合作经济组织来提供农产品烘干加工、市场交易、冷链保鲜等农业服务。五是从区位条件土地级差中开发价值实现收益。村经济合作社可视条件，在公路沿线通过广告位租赁获取稳定收益。在各种交通要道或交通节点区规划建设农业“两区”建设配套项目，如农产品交易市场等。在城乡一体新社区建设中，预先规划，提前布局，由村经济合作社配套开发“社区服务中心”，用以发展符合群众日常需求的农贸市场、托儿所、商铺店面等物业经济。重视尊重土地级差，科学利用土地级差，尝试采取招标、拍卖等公开竞赛方式对区域位置优越的宅基地实行有偿选位，探索开展宅基地有偿使用改革。六是从承接“两新”社区服务项目中增加收入。抓住“两新”建设机会，围绕服务“两新”社会事业发展，把各村的富余劳动力组织起来，兴办村级农民工劳务合作社，如成立“太子参”“蓝莓”采收服务队等。同时，农民工劳务合作社还可以实行劳务总承包的方式对外承接社区服务、道路养护、绿化管护、家政、企业后勤等工作，在增加农民收入的同时，增加村级服务经营收入。对乡镇、村级街负责的道路养护、绿化、环卫清洁、河道保洁等工程，可以明确村集体劳务合作社享有优先承包权。

　　（五）探索建立多元投入机制，合力推进农村公益事业建设。一要引导和激励社会力量投资村级公益事业。要引导和激励企事业单位、社会团体、企业家、先富起来的个人以及所有热心公益事业的人士，投资农村公益事业建设，以捐款捐物等方式兴办村级公益事业，逐步形成政府工作主导、村级（农民）主体、社会辅助的多渠道、多元化的投入体系。

　　（六）强化村级财务及其负担监管，确保村级组织运转规范有序。切实加强村级财务规范化建设。严格控制村级管理费用等非生产性开支，完善村级经济会计核算、审计监督和村务公开等制度。对村级集体经济实施的项目，要从立项开始，进行综合效益评估，切实提高项目的科学性和综合效能。要严格执行支农项目责任管理制度，加强对项目的全程监督、中期评估和竣工验收。加强农民负担监督管理，落实村级集体减负措施。“金杯银杯不如百姓口碑”，充分相信基层，畅通民主监督渠道，切实控制和减少各种村级创建工作和考核评比工作，严格控制或减少村级的报刊订阅数量。

　　（七）加强村级班子建设，夯实发展村级集体经济的组织保障。要着力加强以村党支部为核心的基层组织建设，千方百计配强村党支部书记岗位。强化教育培训，对农村基层干部进行经常性的市场经济以及现代农村实用技术、政策法规等培训，提高村干部发展集体经济的能力。要强化监督激励，把发展村级集体经济的能力和成效作为考核的硬指标，激励村干部把精力聚集到发展集体经济，带领群众致富上来。

　　（作者单位：贵州省黄平县工商联）