中央政策研究室原副主任郑新立谈共同富裕：要啃下城乡结构这块“硬骨头”

　　经济学家郑新立，曾任中央政策研究室副主任。(人民视觉/图)
 

　　2022年3月5日上午，十三届全国人大五次会议正式开幕。政府工作报告提出，要坚持以人民为中心的发展思想，依靠共同奋斗，扎实推进共同富裕，不断实现人们对美好生活的向往。

　　在此之前，十九届五中全会在描绘2035年基本实现社会主义现代化远景目标时,提出了要实现“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。2021年6月10日，中共中央、国务院发布了关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见，共同富裕示范区落地浙江。

　　共同富裕这一概念最早在1953年12月中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》中提出。改革开放初期，邓小平强调，一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。

　　当下，共同富裕的内涵和以往有什么不同?实践中的难点是什么，该如何突破?针对上述问题，南方周末记者专访了中央政策研究室原副主任郑新立，郑曾多次参加中央文件起草工作。
 

　　“提低、限高、扩中”
 

　　南方周末：共同富裕的概念最早在1953年提出。你之前多次参与中央文件的起草工作，不同时期共同富裕概念和内涵有什么不同吗?
 

　　郑新立：1953年，第一个五年计划刚开始的时候，就把实现共同富裕作为目标。当时温饱问题还没解决，还是以全体人民能够吃饱穿暖作为一个重要目标。现在70年过去了，我们重新提出这个目标，是在全面小康的目标已经实现的情况下来实现共同富裕，主要目标是中等收入者能够占多数，要朝着广大居民生活比较宽裕、每个家庭都有住房、多数家庭拥有汽车、孩子能够享受到良好的教育、老人能安享晚年、每个人都能够安居乐业、个人爱好能够实现全面的、自由的发展，朝着这个目标前进。
 

　　南方周末：现在提出的共同富裕跟之前相比有什么特点?
 

　　郑新立：最大的亮点就是要不断扩大中等收入者的比重，使中等收入者占多数，形成一个中等收入者占多数，低收入人群和高收入人群在两头都占少数，橄榄型的收入分配结构。
 

　　南方周末：实现让中等收入者占多数这个目标，关键点是什么?
 

　　郑新立：关键就是要“提低、限高、扩中”，尽可能增加低收入者的收入，使他们能够进入到中等收入者的群体中;对高收入的人群，通过建立完善的税收制度，让他们能够为社会发展作出更大的贡献。

　　总体来讲，我们不是通过劫富济贫的方式来扩大中等收入者的收入，而主要是通过提高低收入者的收入来增加中等收入者的比重。从当前来看，低收入人群主要集中在农村，中等收入者和高收入者主要集中在城市。要通过城乡融合发展，实现乡村振兴，让农村的低收入人群尽可能多地进入到中等收入水平。
 

　　南方周末：2021年5月，《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》发布，浙江成为首个共同富裕示范区，你觉得浙江能成为示范区的优势在什么地方?
 

　　郑新立：总体来讲，浙江省是人均GDP最高、农民人均收入最高、城乡收入差距最小的省份。不仅城乡居民收入差距比较小，浙江的县域经济发展也比较好。在县域范围内，基本上实现了农民的就地城镇化。县城发展后，农民可以在县城就业，或者在县城边下边的乡镇就业，从事第二产业和第三产业。住在小城镇里，实际上已经完全实现了城市化。
 

　　通过减少农村人口来富裕农民
 

　　南方周末：实现共同富裕过程中，比较困难的是什么?
 

　　郑新立：比较困难的是如何实现农村中等收入者占到较大比重。2020年，我国城市化比重接近64%，根据城市化比较成熟的发达国家经验，城市化水平达到75%左右一般就会稳定下来。要通过进一步推进工业化、城市化，让农村的人口能够分享到工业化、城市化带来的利益，通过减少农村人口来富裕农民。

　　我国的基本国情是人多地少，很难通过农业规模化来提高劳动生产率，实现农村居民收入的较快增长。所以要加快工业化、城市化的步伐，让越来越多的农民能够进入城市，越来越多农村劳动力转移到非农产业，从而提高农业的劳动生产率和土地产出率，通过农业现代化、乡村振兴来增加农民的收入，这是共同富裕的一个难点。

　　从经济结构上看，经过前40年的发展，我们把消费资料、生产资料、基础设施和第三产业都搞上去了，那么经济结构里剩下最后一块“硬骨头”，就是城乡结构。

　　目前，农业现代化进程滞后于工业化和城市化，城乡居民收入比现在是2.6:1，城乡居民的财产性收入的差距是11:1。农业劳动生产率低，是造成农民收入普遍较低的一个重要原因。还有一个更重要的原因，城里人通过住房制度的改革，实现了住房的商品化、私有化和市场化。在一些热点城市，随着不动产价格的提高，城里人分享到不动产增值所带来的财富效应，但农民的财产包括房产不能自由地在市场上出售，享受不到城市化过程中不动产增值的收益，这是导致城乡收入差距拉大的一个重要原因。
 

　　南方周末：你提到的“通过减少农村人口来富裕农民”，具体来说是什么意思?
 

　　郑新立：农村劳动力还要进一步减少，现在一个农业劳动力平均只种8亩多地，通过种粮食让他们进入中等收入是很困难的。所以要进一步推进城市化，慢慢地进行过渡，通过提高农业的机械化水平，提高农业的劳动生产率，增加农民的收入。

　　南方周末：怎样才能啃下城乡结构这块“硬骨头”?
 

　　郑新立：要通过建立城乡要素市场，实现城乡要素自由流动，来增加农民的财产性收入，使城市的资本和技术源源不断地流向农村，改变过去40年间农村的要素源源不断地流向城市的格局。要素的流动主要表现在劳动力、资本和土地的流动，这是生产要素里最重要的三大要素。

　　在劳动力市场上，过去40年，有2.8亿农民工进入城市，他们为城市建设作出了重大贡献。但由于是农村户籍，他们享受不到城市户籍人口的公共服务，这很不合理。要加快农民工的市民化，如果不愿意留在城市、愿意回到农村去的，尊重他们的个人意见。

　　第二，从资本市场看，前40年资本流向基本是从农村流向城市，设在农村的金融机构，像抽水机一样把农村的积累能力抽到城市去。农村的金融机构一般都是存差，城市的金融机构都是贷差，农村的金融支持了城市的繁荣。这个情况也要改变，通过农村产权制度的改革，特别是土地、房产这些产权制度改革，吸引城市资本下乡，改变农村缺少资金的问题。

　　第三个重大问题，就是土地要素的流动。城市土地基本完全商品化、市场化，城市建设用地的征地基本由政府向农村用很低的价格买来，经过简单的整理，进行招拍挂。今后，我们逐步要创造条件，按照中共中央、国务院关于建立城乡融合发展的体制机制和政策体系的意见所提出的要求，建立农村集体经营性建设用地入市制度。
 

　　南方周末：农村集体经营性建设用地入市制度，具体来说是指什么?
 

　　郑新立：入市是要进入全国统一的大市场。像广东的珠三角，现在建设用地短缺，而粤北、粤东、粤西地区经济不太发达，农村的集体经营性建设用地的指标可以入市。通过空间上的调剂，将农村的集体经营性建设用地转变为农村的财产性收入。

　　另外，其他农民工输出大省，像湖南、江西、安徽、河南、四川等，农村住房50%以上在闲置、倒塌。通过对农村村庄的整治和宅基地的整理，把农村建设用地转变为集体经营性建设用地，再进入市场，农民就可以通过土地置换获得财产性收入。或者，把农村整理出来的集体经营性建设用地入市，与城市的资本相结合，吸引城市资本进入，成立股份公司，与城市资本共同开发，加快乡村建设。
 

　　2021年11月5日，浙江省教育厅在杭州举办“智汇山区 共同富裕”浙江省山区26县专场招聘会。(人民视觉/图)
 

　　“首先要打破思想障碍”
 

　　南方周末：促成城乡要素自由流动，还面临什么障碍?
 

　　郑新立：建立城乡要素自由流动市场，在中央文件里已经提到多次。十八届三中全会关于农村的改革里就提出，允许农民在符合法律和规划的前提下，有偿出让土地和房产，使农民能够获得财产性收入。党的十九大又提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2019年，中共中央、国务院专门发了份关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见。党的十九届五中全会关于十四五规划的建议又进一步提出，要建立城市要素包括集体经营性建设用地入市制度。

　　中央文件对打通城乡要素的市场已经反反复复做了明确，在中央的政策、精神上已经没有任何障碍。

　　目前，城乡自由流动最大的障碍是传统的意识形态和观念。新中国成立后的前30年，为了集中力量搞工业化，用“剪刀差”的方式让农村为城市化、工业化提供积累，同时限制农村人口到城里流动，避免城市农副产品供应不上。

　　城里一下子涌进太多农民，会成为社会问题。印度、墨西哥、巴西的“城市病”，印度的孟买人口大约有一千万人，其中五百多万人都是住在贫民窟，没有工作。为了避免“城市病”，我们制定了城乡人口流动的限制性政策，使工业化、城市化能够有序的进展，这个政策对于保持城市化、工业化的有序发展是有效的。改革开放40年，城市化率由改革开放初期的18%到现在的64%，这个过程基本上是有序的。

　　但现在，这种多年形成的思维惯性造成了好多不必要的担心，担心农民大量涌入城市怎么办，城市供应不上怎么办，很多政策还是在城乡间设置了障碍，限制农民工和他们的家属在城市落户，限制城市的资本流到农村去。

　　所以我认为当前最大的障碍就是传统思维，思维定式束缚了我们的头脑。要打破计划体制下形成的城乡间的障碍，首先是打破思想上的障碍，这样才能够促进要素的自由流动。

　　现在已经具备了这个条件，打通城乡之间户籍的限制，劳动力、土地、资本流动的限制，实现城乡要素的双向自由流动，可以进一步解放生产力，为解决城乡差距这最后一个结构性问题作出贡献。
 

　　南方周末：如果推动要素的自由流动，我国有没有可能出现“城市病”的状况?
 

　　郑新立：现在我们不会出现这种情况了，好多城市已经提出要为农民工盖社会保障房。杭州提出要盖新市民房，新市民房就是保障房，专门为进城落户的农民工和他们的家属提供的房子。现在有共有产权房、廉租房、保障房，通过各种方式使农民工进城后有一个比较体面的住宅。

　　另外，现在农民工进城都是有稳定的收入才来。如果在城市没有工作，那么就不会到城里来。

　　我们通过城市化为农民工提供这样的条件，2.8亿农民工，再涉及他们家属，就有四五亿人，让他们进入中等收入，这是一件多么好的事。
 

　　南方周末：你此前曾发表观点，认为未来保障房的建设，包括乡村建设是未来房地产的一个重要增长点。你觉得未来房地产的发展趋势是什么?
 

　　郑新立：未来房地产的发展，我认为要建立城乡一体化的房地产市场。城乡一体化，建设用地市场的建设用地一体化了，那么建设用地上面盖的房子也就一体化了。

　　现在一些热点城市，房价绝大部分是地价，至于房子本身的建筑安装成本，1平方米不过两三千块钱。现在1平米的房子卖到七八万、十来万，百分之九十以上都是地租，都是土地本身的价值，而不是房产的价值。按照中央文件的精神，把城乡一体化的建设用地市场真正建立起来了，那么城乡一体化的房地产市场也就水到渠成。

　　所以，未来中国形成城乡一体化的建设用地市场和城乡一体化的房地产市场，是一个必然的历史趋势，我们希望这个目标尽快实现。
 

　　南方周末：当前城乡一体化的建设用地市场发展状况怎么样?
 

　　郑新立：由于改革滞后，城乡一体化的建设用地市场的改革滞后，导致经济发展比较快的地方，人口基数比较多的地方，很难获得土地资源。要发挥要素配置市场的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。政府不阻碍要素的自由流动，而是保证和推动要素的自由流动，那么区域之间的落差就会解决。
 

　　南方周末记者 韩谦南方周末实习生 吴琳